盘活国有企业低效资产的调查与思考

以嘉兴市市属国有企业为例

国家“十四五”规划纲要提出要“有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环”。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中也提出了“盘活存量土地和低效用地”的要求。这要求各级国资国企要根据政策导向、市场需求，切实抓好盘活存量资产工作，让“沉睡”的资产“醒”过来、“活”起来，为扩大有效投资、稳定经济增长作出积极贡献。

截至2024年11月末，嘉兴市属国有企业资产总额2381.18亿元，所有者权益总额896.35亿元。据统计，市属国企低效资产主要分为闲置房产、低效商贸综合体和未开发利用土地三大类（不含股权资产和各型装备设备），按可出售（出租）口径，涉及数量1108处、面积293万平方米。

低效资产的特点

存量房产占比高。房产共有1034处，占三类资产总数量的93%，主要集中在嘉城集团564处、市产业集团338处。这些房产种类多、时间久、状况差，既有住宅、商铺、办公楼、菜场，也有粮站、屠宰场等。

土地空间分布散。从72处未利用地空间分布情况看，除汽车商贸园10个地块、商品交易产业园8个地块相对集中外，其余50多个地块散布在市区11个街道内，地块零散，有21%地块为面积小于10亩的零星地块，无法直接更新利用。

资产权证补办难。目前还有1.22万平方米房产以及嘉兴火车站部分区域因为资料不全、容积率、违规施工、超红线等各种原因，仍然无法办理权证。嘉城集团的揽秀园部分建筑占用水域因违反大运河保护条例，尚在探索权证补办有效路径。

资产盘活潜力大。目前三类资产共剩余246.72万平方米尚未盘活，而其中低效土地3640.59亩（约242.71万平方米）占三类资产总面积的82.84%，一旦各方形成合力打通堵点难点，可有效盘活40处低效地块、新增经营性用地约2500亩、获得土地出让收益大约200亿元。

低效资产的影响

增值空间受限，影响城市发展。位于市中心的资产具有较高的商业价值，是一种稀缺资源，但长年未能盘活，不但影响国有资产保值增值，而且影响城市整体发展。比如市产业集团闲置的原嘉兴电控厂地块，地处市区核心商圈，未能发挥应有的商业价值。

管理成本增加，降低投融资能力。对于低效资产，市属国企每年要投入大量的人力、物力、财力去维护管理，组织企业资产清查，管理成本耗费量大。同时，低效资产长时间不能盘活，也减少了可筹集资金，降低了企业的再投资能力。

财务信息失真，升高运营风险。市属国企账面上的低效资产未能给企业带来更多收益，可能造成企业资产“虚胖”、利润虚增，使得财务数据不能完全真实反映运营状况，影响政府和企业经营、投资正确决策，甚至存在潜在经营风险和债务风险。

形成低效资产的原因复杂多样，既有历史遗留问题、当前经济下行影响等客观因素，也有决策不够严谨、规划调整不够及时、盘活责任欠明确等主观因素，需要辩证看待、客观分析。

企业改制历史遗存。2006年，嘉兴市启动国资国企改革，将16家市级国资营运公司整合重组建立六大集团公司，明确由原嘉实集团负责处理改制破产企业的历史遗留问题，接收了大量职工宿舍和老厂房，因历史久远，老厂房的部分建筑被列为文保建筑，还有部分租户未腾退，给征收出让工作带来一定的难度。

管控政策变化制约。如运河沿线的杉青闸、文生修道院等片区的规划用途、空间形态和景观风貌管控需要落实大运河保护的相关管控要求。同时，嘉兴市是国家级历史文化名城，对历史城区、历史街区以及历史建筑的保护利用都有明确的管控要求，部分资产再开发就会有一定的影响。

资产权证不全限制。从统计情况看，权证不全的房产和商贸综合体合计占两类资产面积比例为6.37%，一定程度迟滞了资产盘活进度，是必须打通的重要环节。比如嘉兴火车站广场因未竣工验收等原因导致尚未办出权证，许多潜在商户对广场招商望而却步。

企业经营管理缺位。从内因看，企业在承担建设或收购任务时，往往偏重于完成任务，缺少对项目后续管理运营的统筹考虑和谋划，对一些有历史遗留问题、处置难度大、规划决策未定等资产，精心谋划、积极协调、主动盘活不够。

联动盘活机制不畅。从调研情况看，嘉兴市尚未完全建立市、区、国企联动盘活工作机制，还未形成全面抓、系统盘的格局。属地政府会同市属国企共同招商、协同盘活资产不够，一些优惠政策也覆盖不到市属国企。市、区两级国资公司股权层面合作较少，没有形成“风险共担、利益共享、优势互补、协调共进”的盘活合力。

公共职能过载影响。按照《关于国有企业办市政、社区管理等职能分离移交的指导意见》规定：“坚持政企分开，将国有企业配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位”，但目前市属国企无偿承担了过多的市政、公园、绿化、亮化等公共设施和地块管理维护职能，人为形成闲置低效资产，也给相关企业造成了较大的经营负担。

为有效盘活市属国企低效资产，建议采取“规划统、决策引、联动推、分类盘、考核促”的资产盘活“五步工作法”，实施“权证补办攻坚战、资产去化攻坚战、招商经营攻坚战”三大攻坚专项行动。

嘉兴老火车站重建，改造提升盘活新业态

盘活五步工作法

规划统筹。加强统筹规划是盘活低效资产的首要任务，建议立足当前、着眼长远，因时因地科学规划。一是强化统筹规划。结合嘉兴市国土空间总体规划编制工作，按照不同维度对低效资产进行分类，通过“一图一册一表”方式掌握信息，根据资产盘活方案及时调整规划。二是明确任务目标。可以通过制定盘活工作时间表和路线图，实行挂图作战和销号管理。三是加强专项研究。对单项资产面积500平方米以上的房产、两个综合商贸体、面积50亩以上的土地资产可建立重点资产盘活清单，“一项目一方案”研究盘活方案。对于短期内盘活条件不成熟的，可以暂时“留白”处理。

决策引导。严格决策论证是盘活低效资产的行动指南，建议树立和践行正确政绩观，减少主观决策、盲目决策，确保规划方案有序落地。一是坚持科学决策。相关主体在决策前进行充分调研论证，建立项目资金、盈亏平衡机制，从源头上控制新增低效无效资产。二是严格防控风险。坚持绩效导向和风险管控要求，防范新增地方政府隐性债务，防止国有资产流失，预防可能存在的法律诉讼和拖欠工资税费等风险。三是树立系统思维。从“跳出盘活看盘活”的角度，盘活土地资产需要兼顾发展定位、开发主体、周边的公共和商业配套，主动进行“资源赋能”创设盘活条件。

联动推进。资产盘活是一项系统工程，单靠一个部门或企业难以有效推动，建议建立统一领导、专班运作、联动解难的工作机制，多主体配合联动，集聚工作合力。一是构建联动机制。可成立由市政府领导领衔、相关职能部门、属地政府、市属国企、咨询机构等组成的市属国企低效资产盘活工作领导小组，并建立联席会议制度，加强沟通协调，共享低效资产台账数据，及时研究资产盘活方案。二是成立工作专班。按照“一项目一专班”的原则，可组建市、区、国企共同参与的工作专班，明确政府部门工作职责，市属国企可同步成立相应工作专班，专门负责对接政府部门、落实盘活任务。三是压实盘活责任。梳理形成低效资产盘活任务表，明确各部门、企业责任、任务节点和完成时限，“一地一策”“一产一策”逐项推进。

分类盘活。科学分类处置是盘活低效资产的有效方式，建议秉承实事求是、因产施策的原则，以市场化为导向，综合灵活运用多种盘活方式。一是金融赋能类。强化金融支持盘活存量资产，对产权清晰、现金流稳定、回报率满足投资者要求的优质资产，可优先选择以REITs等方式盘活。二是资产交易类。按照“优化一批、出售一批、出租一批、划转一批、改造一批”的原则，根据低效资产实际和房产出租新政，在“浙交汇”“禾采联”等交易平台公开招商、招租、合作等信息，推动闲置房产盘活利用。三是改造提升类。对资产本身的收益能力弱，长期低效但具有较大开发利用价值的资产，则需要对资产进行改扩建、转化使用功能，提高资产综合利用价值。四是联动开发类。各国有资产主体可加强与属地政府在需求功能方面双向对接，联合开发关联低效资产，可采取土地置换、联合开发等模式，加强与当地镇（街道）、社区合作，实现互利共赢和资产价值的最大化。五是招商合作类。对长期闲置但具有较大开发利用价值的商业综合体、文化体育场馆和闲置土地等资产，可采取委托管理运营、招商合作经营等方式，充分挖掘资产潜在价值。六是整合运作类。对于具有一定现金流，但分散运作未发挥集约效能的资产，比如市区停车场资源，可以由市属国企整合两区的数字停车平台，统一运营国有停车场和所有的路面泊位。七是移交管理类。坚持政企分开、政资分开，对本应归为行政部门或属地政府管理的资产，比如西南湖公园、子城、火车站广场公共设施等，可通过专项协调会议进行逐步移交，助力企业进一步聚焦主责主业。

考核促进。强化考核督查是盘活低效资产的重点环节，建议挂钩联动、鞭策激励，精准制定考核任务，压紧压实主体责任，加强考核结果运用。一是健全考核评价体系。可构建以“一利五率”为核心指标的市属国企高质量发展考核体系，完善资产管理制度，加快建成市属国企数字化业务管控系统，依托资产盘活模块加强在线监测。二是强化日常考核督查。发挥考核“指挥棒”作用，可将资产盘活纳入企业年度经营业绩考核，与企业管理人员薪酬相挂钩，实行资产盘活全领域、全过程的考核评价，引导企业不断提高资产盘活水平。三是加大督查问责力度。建议持续加大对低效资产处置的监督检查力度，对于工作中因违规造成国有资产损失和严重不良后果的，根据《嘉兴市属国有企业资产损失责任追究暂行办法》，按照管理权限进行责任追究。

开展三大攻坚专项行动

建议以资产盘活“五步工作法”为指导，突出问题导向，实施三大攻坚专项行动。

权证补办攻坚战。成立权证补办工作专班，充分借助《关于加快处理嘉兴市区国有建设用地范围内不动产登记历史遗留问题的通知》，对于尚未竣工验收和办理权证的嘉兴火车站、揽秀园、中山影城等，建立绿色通道，加快推进权证补办工作。

资产去化攻坚战。对于闲置房产和未开发利用土地，可采取“面上研究、点上解决”方式，筛选一批房产和土地，通过出售、出让等方式，将账面资产变为现实收益，打开盘活突破口。

招商经营攻坚战。企业需强化主体意识，主动研究确定招商方案，对于制度性困难，及时提出政策支持需求，上报盘活工作领导小组研究解决。

（作者分别为：嘉兴市国资委副主任，嘉兴市国资委综合督查处处长）