本文旨在为各地城投企业提供可借鉴的转型思路与实践经验，助力其实现从"政府融资平台"向"市场化运营主体"的质变跃升。

内容来源 | 心怀国之大者

作者 | 方宁

城投企业作为中国城市化进程中的重要推动力量，长期以来承担着地方基础设施建设和公共服务供给的关键职能。随着中国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，传统依赖政府信用和土地财政的城投模式面临前所未有的挑战。

通过对"十五五"时期城投转型趋势的前瞻研判，本文旨在为各地城投企业提供可借鉴的转型思路与实践经验，助力其实现从"政府融资平台"向"市场化运营主体"的质变跃升。

转型背景与政策导向

城投企业的市场化转型是中国经济结构调整和地方政府债务治理的必然要求。自20世纪90年代诞生以来，城投公司作为地方政府投融资平台，在推动城镇化建设、完善基础设施方面发挥了不可替代的作用。

然而，随着中国经济进入新常态，传统城投模式积累的结构性矛盾日益凸显：一方面，地方政府隐性债务风险不断积聚，截至2023年底，全国城投平台存量债务规模已突破60万亿元；另一方面，土地财政模式难以为继，2024年全国土地出让收入同比下降约15%，城投企业传统的"借新还旧"融资循环面临断裂风险。

政策环境的变化是推动城投转型的关键外因。2023年7月中央政治局会议提出"制定实施一揽子化债方案"，标志着城投债务治理进入新阶段。2024年，国务院及相关部门密集出台"6+4+2"化债政策组合拳，包括超长期特别国债发行、债务置换、REITs试点扩容等工具。这些政策措施形成了强大的倒逼机制，推动城投企业从"借债搞建设"向"运营谋发展"转变。

从经济环境看，新质生产力的发展为城投转型提供了新机遇。传统基建空间趋于饱和，而数字经济、绿色经济、低空经济等新兴领域方兴未艾。同时，城市更新、智慧城市、产业园区运营等领域也为城投企业提供了广阔的转型空间。

国际经验表明，地方政府融资平台的市场化转型是城市化中后期的普遍规律。日本"第三部门"改革、新加坡淡马锡模式等都提供了有益借鉴。中国城投转型的特殊性在于规模庞大、区域差异显著，需要探索符合国情的差异化路径。

面对这一历史性转折，城投企业亟需重新定位自身角色。从功能上看，未来城投将逐渐向"城市综合服务商"、"产业园区运营商"或"特定领域投资商"转变。从治理结构看，需建立现代企业制度，实现政企分开；从业务模式看，需构建可持续的现金流体系，降低对财政补贴的依赖。这一转型过程既充满挑战，也蕴含机遇，将重塑中国城市发展的底层逻辑。

债务化解与结构优化

债务问题是城投企业转型过程中面临的首要挑战，也是必须跨越的"第一道门槛"。长期以来，城投企业累积的巨额债务已成为制约其可持续发展的沉重包袱。有效化解存量债务、优化债务结构，不仅关乎企业自身的生存发展，更直接影响地方金融稳定与经济安全。成功的债务化解需要系统性思维和创新性工具，通过多种渠道协同推进，实现债务负担的实质性降低和期限结构的根本改善。

分层分类处置是债务化解的基础性原则。绍兴城投集团的"三层联动"策略提供了典范：对于公益性项目形成的政府债务，通过国债进行置换，降低利息负担；对于准经营性项目，利用全国首单水利设施REITs实现资产证券化；对于纯市场化债务，则与商业银行协商"三转"方案（非标转标、短转长、高息转低）。

山东省在实践中则严格区分政府与企业偿债责任：对无现金流的纯公益性项目，由财政安排分期偿还或通过债券置换；对具有一定现金流的准公益性项目，合规转化为企业经营性债务，不足部分通过配置优质资产或财政补贴支持；对经营性项目形成的企业债务，则由平台公司市场化融资偿还。

金融工具创新为债务化解提供了重要抓手。近年来，ABS（资产证券化）、REITs（不动产投资信托基金）、CMBS（商业房地产抵押贷款支持证券）等结构化金融产品在城投债务化解中发挥越来越重要的作用。

债务重组与置换是缓解短期流动性压力的有效手段。值得注意的是，债务置换并非简单"以新换旧"，而应与业务转型协同推进。如天津临港采用"LP模式"（有限合伙人模式）引入社会资本化解非标债务，同时布局氢能产业链，构建"制氢—储能—应用"闭环，实现了债务化解与产业转型的双赢。

资产负债联动管理是债务化解的高级形态。城投企业需从单纯关注"负债端"转向"资产端"与"负债端"的平衡优化。一方面，通过"三资"（资源、资产、资本）盘活提升资产质量，对资产资源进行有效甄别分类，剥离无效和低效资产，增强企业征信和融资功能；另一方面，建立资产负债率预警机制，原则上将资产负债率控制在70%以内，特定时点最高不超过75%。

合肥建投通过"产业基金+场景运营"模式，设立产业基金撬动社会资本，在降低自身杠杆的同时培育了集成电路、新能源等产业集群，使战略性新兴产业营收大大提升，实现了资产负债结构的良性循环。

债务化解的最终目标不是简单"降杠杆"，而是建立与企业现金流相匹配的债务长效机制。城投企业需将债务化解与业务转型统筹考虑，通过提升经营性现金流覆盖度（理想状态下应达到80%以上），从根本上解决债务可持续性问题。

业务模式重构与产业升级

业务模式的重构是城投企业转型的核心内容，也是实现可持续发展的关键所在。传统城投企业高度依赖土地整理和代建业务，收入结构中政府性业务占比普遍超过70%，这种单一的业务模式在土地财政退潮和债务监管趋严的背景下已难以为继。成功的业务转型需要城投企业重新定位市场角色，挖掘自身优势，培育具有市场竞争力的业务板块，形成多元化的收入来源和可持续的现金流体系。

城市运营服务是城投转型的基础方向。绍兴城投集团在完成"城投"改"城发"更名后，加速向城市综合服务商转型，其业务模式呈现"存量优化+增量创新"特征。在传统基建领域，该集团将智慧快速路系统与5G技术融合，衍生出实时交通数据商业化应用；在新兴领域，则布局低空经济、光储充一体化以及康养产业等新赛道。

广州城投的转型实践同样具有借鉴意义，其研发的"高韧静音沥青"技术成功切入智慧交通运维领域，年营收突破3亿元。这些案例表明，城投企业可依托基础设施建设和运营经验，延伸价值链，从"造城者"转变为"营城者"，在城市运维、智慧城市、公共服务等领域构建核心竞争力。

产业投资与运营已成为先进地区城投转型的突破口。合肥建投的"三次转型"路径颇具代表性：从公益性平台转向股权投资，再聚焦新兴产业，布局集成电路、新能源等战略性产业，带动产业集群产值超千亿。

这种"投行思维"的转型模式，使合肥建投成功实现了业务结构的根本性转变，战新产业营收占比大大提升，同时将资产负债率控制在安全水平。杭州拱墅城投则通过并购上市公司润达医疗，打造"医疗+科创"生态。产业投资转型的关键在于与区域经济特色相结合，避免同质化竞争，如天津临港投资氢能重卡，构建全产业链闭环。

存量资产盘活是业务转型的重要支撑。城投企业经过多年发展，积累了大量的存量资产，包括土地、物业、特许经营权等，这些资产的优化配置和高效运营能够为转型提供现金流支持。吴江城投与大唐电力合作开发光伏项目，政府以土地入股替代直接补贴，实现了资源变资产、资产变资本的良性循环。

国家发改委明确鼓励城投企业通过特许经营权发行债券、推进存量资产证券化，这为资产盘活提供了政策保障。通过对国有企业实施资源整合，剥离无效和低效资产，增强企业征信和融资功能。

区域特色产业培育是城投差异化转型的有效路径。中国各地区经济发展水平和产业结构差异显著，城投转型需立足本地资源禀赋，避免"一刀切"。上海、苏州等经济发达地区的城投企业依托区域经济优势，成功转型为产业投资者；而浙江、福建、江苏苏南等地区的城投企业虽大量投资高新技术、新能源等产业，但效果尚待观察。

部分园区城投围绕单一产业（如汽车）开展大规模投资，已面临资金链断裂风险。这一对比警示我们，城投产业转型需审慎评估区域产业基础和市场需求，避免盲目跟风。成功的案例往往是将城投的资本优势与地方产业特色相结合，如绍兴城投布局与当地纺织业相关的智能制造服务，既发挥了政府背景优势，又避免了与民营企业的直接竞争。

绿色低碳与数字经济是城投业务转型的战略方向。"十五五"时期，随着"双碳"目标深入推进和数字中国建设加速，绿色基建、能源转型、数字基建等领域将释放巨大投资机会。城投企业可凭借其公共属性优势，在这些领域抢占先机。

已有城投企业开始探索光伏发电、储能电站、充电桩网络等新能源业务，以及智慧灯杆、城市大脑等数字基建项目。国家在专项债投放上已向新基建、城市更新、绿色低碳等领域倾斜，这为城投业务转型提供了政策红利。值得注意的是，新兴业务往往需要较高的专业技术能力和运营管理经验，城投企业可通过与行业龙头企业合作、引进专业团队等方式弥补能力短板，降低转型风险。

业务转型不是一蹴而就的过程，而需要分阶段稳步推进。中债资信将城投转型划分为三个阶段：初期以平台整合和接收地方产业资源为主，公益性业务仍占主导；深入阶段开始自主投资产业板块，政府支持从直接补贴转向政策引导；成熟阶段则形成多元化产业布局，市场化业务占据主导。

城投企业应根据自身所处阶段，制定符合实际的转型节奏，避免"跃进式"转型带来的经营风险。同时，业务重构必须与债务化解、治理改革协同推进，形成转型合力，才能真正实现从"政府融资平台"向"市场化运营主体"的质变。