国有企业完善中国特色现代企业制度的三个关键问题
作者| 席 加 省
编辑| 晓 航
首发| 昊朴咨询
《意见》提出要“以坚持和加强党的领导为根本，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为基础，以完善公司治理为重点，以改革创新为动力，弘扬企业家精神，加快建设更多世界一流企业，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力支撑”，这对于国有企业完善中国特色现代企业制度提出了必须要遵循的总要求。
《意见》在完善中国特色现代企业制度上从“坚持和加强党的领导”、“完善公司治理结构”、“提升企业科学管理水平”、“健全企业激励创新制度”、“建立健全企业社会责任与企业文化体系”、“优化企业综合监管和服务体系”六个方面明确了十九项任务，完整提出了完善中国特色现代企业制度的主要工作。
结合国有企业改革行动，落实《意见》的要求，国有企业就要按照《意见》的要求及修订的公司法等法律法规的要求，全面完成完善中国特色现代企业制度的各项工作。
结合当前国资国企改革的实践，总结来说，国有企业有以下三大关键问题需要重点关注、解决：
一是解决治理效能不高的问题。《意见》提出国有企业的公司治理机制是“权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡”。但当前有些国有企业还存在着股权结构单一、政企不分、行政干预多、权责不清、协同不利、授权不足、激励约束机制不健全、关联交易不规范、风险管理薄弱等问题，导致治理成本高、治理效能低，极大影响国有企业的长期竞争力。
二是解决经营质量不佳的问题。实现高质量发展是国有企业改革转型的根本目标。但当前有些国有企业在经营上战略规划意识不强、战略管理能力不足、投资决策不科学、主责主业不突出、短期行为多、市场化程度低、组织臃肿、管理混乱、流程冗长，导致经营效益效率低、发展水平低、经营风险大。
三是解决队伍动力不足的问题。队伍问题是核心问题，是关系到国有企业能否实现高质量发展的根本保障。但当前有些国有企业没有建立科学的人才选育用留机制和合理的人才梯队，在人才引进机制、人才激励约束机制、人才竞争淘汰机制等方面存在明显短板，导致人才队伍结构差、总体素质偏低、流动性差、工作动力不强、积极性不高突出等问题。
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公司治理对现代企业来说极为重要。推进公司治理体系与治理能力现代化，提高公司治理效能是解决高质量发展的重点。因此，按照新公司法和《意见》要求，国有企业在政企分开、完善治理结构上进行重点突破。
一是推动国有企业成为自主经营的市场主体。这就要求股东应减少对国有企业的不当行政干预，同时在国有资产交易、资产处置等方面做相应设计。《意见》指出，“健全企业产权结构。尊重企业独立法人财产权，形成归属清晰、结构合理、流转顺畅的企业产权制度”。新公司法第二十一条明确“公司股东应当遵守法律、行政法规和公司章程，依法行使股东权利，不得滥用股东权利损害公司或者其他股东的利益。”
二是以股权结构优化推动治理结构完善。股权结构是影响公司治理的关键因素，是规范股东行为、发挥股东会作为权力机构作用的关键。应因地制宜通过央地合作、混合所有制改革等方式形成多元化股权结构。《意见》提出：“国有企业要根据功能定位逐步调整优化股权结构，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。”“股东会是公司的权力机构，股东按照出资比例和章程行使表决权，不得超出章程规定干涉企业日常经营。”
三是转变国资监管方式。落实国有企业的市场主体地位，从管企业向管资本转型。《意见》提出要“以管资本为主完善国资监管，实现国有资产保值增值。完善国有企业功能界定与分类指引，深化分类授权放权，优化分类监管、分类考核，引导国有企业注重内在价值、长期价值。强化国有企业经营投资责任意识和责任约束。”
一是完善党领导国有企业的制度机制。《意见》提出：“明晰党委（党组）讨论和决定重大事项的边界，提高前置研究讨论的质量和效率。探索坚持党管干部、党管人才原则与发挥市场机制作用相结合的有效模式。”因此，要全面落实国有企业”三重一大“决策制度，理清党委（党组）、董事会、经理层的职权和议事规则，建立”权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡“的公司治理机制。
二是加强董事会建设。一方面要落实董事会职权，推动集团董事会设置并有效运行专门委员会，尤其是审计委员会。对符合条件的子企业的董事会要加快建立并推动向子企业董事会授权（如工资总额预算等）。《意见》提出：“推动集团总部授权放权与分批分类落实子企业董事会职权有机衔接。”另一方面抓紧建立外部董事的选聘、考核、激励、评价、退出机制，推动外部董事制度的有效落实。《意见》提出：“完善外部董事评价和激励约束机制，落实外部董事知情权、表决权、监督权、建议权。”
三是强化风险管理职能。要统筹高质量发展和高水平安全，国有企业公司治理就要强化风险管理的职能。一方面，要强化董事会在风险管理上的地位，《意见》提出：“董事会发挥定战略、作决策、防风险的作用。”要加快董事会的职能、专门委员会建设。另一方面，要建立科学规范的风险管理体系，在内控、风险管理、合规管理、法治建设等方面发挥更大作用。《意见》提出：”国有企业集团公司要建立健全多层次风险预警和防范处置机制，防范国内外投资经营风险。鼓励民营企业建立内部风险防控和风险预警机制，将风险防控各项要求嵌入经营管理各环节。“
四是加强民主管理。《意见》提出：”健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，坚持和完善职工董事制度。注重发挥工会等群团组织作用，积极推行工资集体协商制度，建立符合企业实际、具备可操作性的集体协商机制。“
解决经营质量不佳的问题，最核心的是建立战略体系，立足主业进行战略规划、战略分解、战略执行，以战略定方向、定目标、定资源配置、定组织架构、定业绩考核，强化强化战略规划的刚性约束和有效落实。
一是切实提高战略规划意识。《意见》提出：”引导企业科学制定融入新发展格局的发展战略和规划，增强资源配置能力。“战略规划不是任务，是决定企业经营的核心，因此要高度重视、全面分析、科学规划，准确把握内外部环境，抓住发展机遇，精准定位，明确发展目标，切实落实各项战略任务和重大项目，并以此推动组织变革、管理提升。
二是增强战略解码和协同能力。《意见》提出：”强化战略规划与年度计划、投资计划、财务预算、任期业绩考核、年度业绩考核等的联动。“战略必须要分解为年度、季度、月度目标，同时分解为各个单位的目标，形成战略解码体系。同时，战略必须强化与投资计划、财务预算的匹配，增强资源配置协同能力。
三是强化主业管理与投资管理。《意见》提出：”引导企业基于战略导向厘清主责主业，推动技术、人才、资金等各类要素向主业集中，防止盲目多元化扩张、无序扩张。“显然，科学的战略管理必然要求强化主业管理，清理两非两资，推动要素聚集，严控非主业投资，提高投资决策水平和投后管理能力。
一是提高集团管控能力。《意见》提出：”推动集团总部指导所属企业加强管理体系建设和关联交易管理。““合理控制管理层级、法人层级，推动数字化技术与企业生产经营管理深度融合。”“推动集团总部授权放权与分批分类落实子企业董事会职权有机衔接。”因此，国有企业要明确集团的战略方向、总部功能定位，根据子企业的业务特点、发展阶段、战略价值等综合评估选择战略管控、财务管控等集团管控模式，并以此设计管控权责、界面及管控规则、制度，妥善处理集团内部业务经营、资金往来、担保等问题，规范关联交易。对子企业的授权要差异化、精准化、清单化，并严格做好动态评估，对出现重大偏差或严重问题的，要及时取消授权。
二是创新组织形态。一方面，国有企业应该加大组织变革的力度，切实解决组织臃肿的问题，推行新型经营责任制，推行“扁平化”、“⼤部门制”、”事业部制“、“项⽬制”管理，激发组织活力。另一方面，国有企业应该加快科技创新的组织设置。“2019年，科技部印发了《关于促进新型研发机构发展的指导意见》的通知提出了打造新型研发机构，《意见》提出：”打造创新型企业组织形式。推动企业引进或共建一批新型研发机构、技术转移服务机构，实施协同创新合作。“
三是提高企业管理水平。《意见》提出：”推动集团总部指导所属企业加强管理体系建设和关联交易管理。鼓励企业设立独立的内控、法务机构，提升管理效率。“”推动数字化技术与企业生产经营管理深度融合。在确保安全的前提下，加强企业数据治理和数据流通应用能力，推动数据资源开发利用。””支持企业将文化建设融入战略管理、生产经营、员工培训、考核评价等全过程。支持企业、行业协会商会联合高校、科研院所推动完善现代企业管理理论。“因此，国有企业应该立足发展需要，以制度建设促发展，全面加强党建、综合管理、企业文化管理、人力资源、财务管理、投融资管理、工程管理、风险合规管理等管理水平，加快管理制度化、制度流程化、流程数字化建设。
解决队伍动力不足的问题，要从人才的选育用留全周期改善人才发展的环境，构建人才成长的市场化机制，从根本上解决动力问题。从实践中看，主要在压力机制、动力机制、人才梯队建设上下功夫。
一是全面推行任期制和契约化管理。《意见》提出：“经理层发挥谋经营、抓落实、强管理的作用，全面推进任期制和契约化管理。鼓励国有企业参照经理层成员任期制和契约化管理方式，更大范围、分层分类落实管理人员经营管理责任。”因此，在实践中，应该抓落实、抓效果，可推行领导班子、中层干部的任期制和契约化管理的全覆盖，并重点解决任期管理不规范、考核目标过高过低、薪酬拉不开、大锅饭等问题，建立授权机制、目标机制、动力机制、压力机制、竞争淘汰机制五位一体的新型经营责任制，全面推行末等调整和不胜任退出制度，“一岗一策”夯实各级干部的经营责任。
第二突出抓好绩效考核。《意见》提出：“鼓励企业实行全面预算管理和全员绩效考核。”“建立科学的企业高级管理人员薪酬和绩效考核制度。”“强化战略规划与年度计划、投资计划、财务预算、任期业绩考核、年度业绩考核等的联动。”从上述可以看出，国有企业的绩效考核关系到分配和员工评价，对于建立公平、公正、公开的激励约束机制至关重要。因此，要突出抓好组织绩效、岗位两个层次绩效管理的关键点，建立科学的绩效管理体系，树立正确的绩效导向，推动各项任务的完成。
一是深化工资决定机制改革。《意见》提出：“推动企业健全工资合理增长机制。“”深化国有企业工资分配制度改革，在符合条件的国有企业推行工资总额预算周期制管理。“显然，深化工资决定机制改革是国有企业激励机制的基础。一方面要进一步建立工资增长与企业经济效益、个人绩效表现之间的关联，实现”共创共赢“的工资增长。另一方面，则应该根据国有企业的实际情况给予工资总额管理的灵活性，如工资总额预算周期制管理能增强国有企业应对行业波动、市场变化的灵活性，有利于《意见》提出的”引导国有企业注重内在价值、长期价值“的实现。
二是抓好高级管理人员薪酬。《意见》提出：“建立科学的企业高级管理人员薪酬和绩效考核制度，合理确定企业高级管理人员薪酬水平。“”巩固国有企业负责人薪酬制度改革成果，合理确定并严格规范国有企业各级负责人薪酬、津贴补贴等。“显然，一方面国有企业负责人的薪酬是焦点问题，要合理确定、严格规范。另一方面，企业的高级管理人员则应该合理确定，实现收入与业绩的直接挂钩联动，结合不同类型的高级管理人员（组织任命、经理层任期制和契约化管理、职业经理人）的划分，可以对高级管理人员实行差异化薪酬模式、薪酬结构、薪酬水平，包括使用中长期激励。
三是创新薪酬分配模式。《意见》提出：“健全创新导向的激励机制。鼓励企业注重中长期价值创造，赋予项目团队充分自主权，有效运用多种方式强化激励。“2025年5月17日发布的《人力资源社会保障部 财政部 国务院国资委关于加大国有企业技能人才薪酬分配激励的通知》则提出：”建立健全国有企业技能导向的薪酬分配制度，促进形成提高待遇与提升技能良性互动机制，推动建设与产业发展相适应的新时代高素质技能人才队伍。“。显然，国有企业的内部分配制度将面临重大变革，应该在工资总额分配、薪酬标准、薪酬结构、薪酬项目、薪酬水平、津贴补贴等方面优化调整。
一是创新人才引进机制。针对科研人才，《意见》提出:“探索坚持党管干部、党管人才原则与发挥市场机制作用相结合的有效模式。"完善开放型的企业人才制度，健全企业与高校、科研院所科研人员双向流动机制。”因此，应该在依法合规的基础上，出资人出台人才政策，鼓励支持所出资的国有企业创新人才引进机制，优化人才引进流程、提高效率，探索人才引进的绿色通道、柔性引才、职业经理人等制度，支持企业引入急需的专业人才、高层次人才，并相应创新优化薪酬、考核、晋升等制度，营造优秀的人才发展环境。
二是人才梯队建设。打造梯次合理、专业突出、数量充足的人才队伍体系。《意见》提到了企业家、外部董事、高级管理人员、科研人员等几类国有企业的人才队伍。对此，一方面，国有企业应该建立管理、技术、技能等多通道的职位序列，明确任职资格和多元化晋升通道。另一方面，应该建立关键岗位、关键技术、储备人才等专业人才库。最后应该对不同类型的人才建立差异化的人才开发和培养体系，确保公司人才供给。
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如何增强和激发国有企业活力?如何推动结构调整与资源优化配置及重点领域企业并购重组，如何从“管企业”转向“管资本”?国有独资、全资公司与控股、参股公司的治理模式有何不同?为什么要建立外部董事和职业经理人制度?党委会如何融入法人治理结构以及股权激励、整体上市、市场化选人用人机制等都将是本轮国企改革关注重点。
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