【法人治理】基层党组织围绕如何发挥战斗堡垒作用中的功能发挥，是前置研究？直接决策？还是监督保障？
全文5700余字
很多同志在后台私信提问：党委、党支部（党总支）是否可以替代董事会或不设董事会的董事对重大经营管理决策事项进行决策？
其实就是回答，基层党组织（党支部/党总支）围绕业务经营发挥战斗堡垒作用的定义，是前置研究？还是直接决策？、还是监督保障？
根据《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》第十二条第二款明确，党支部（党总支）按照规定参与本单位重大问题的决策，支持本单位负责人开展工作。（这里提到的是参与重大问题的决策）
第十五条提出具有人财物重大事项决策权且不设党委的独立法人企业的党支部（党总支），一般由党员负责人担任书记和委员，由党支部（党总支）对企业重大事项进行集体研究把关。（这里对于党支部（党总支）的定语表述给很多人带来了困惑）
一是：是否具有人财物重大事项决策权；
二是：对于决策权的定义；
三是：是否为独立法人主体；
以上三个问题决定了不设党委的党支部（党总支）的职能定位。
一是具有人财物重大事项决策权，党委通过前置研究讨论及执行监督参与决策；此处的决策权本质是前置研究讨论。
二是而作为非独立法人主体的党支部（党总支）则可通过承接授权，执行部分人财物经营活动的决策权，此处的决策权可以是最终审批权。
三是对于不具有人财物重大事项决策权公司的党支部（党总支）则主要保证监督党和国家方针政策贯彻执行，而非参与经营决策。
目录：
一、政策语境中的“决策权”本质是“前置研究讨论权”
二、设党支部（党总支）国企的权责界面的设计
三、特殊场景：非独立法人党支部的权责
四、不具决策权限的党支部（党总支）的职权定位
一、政策语境中的“决策权”本质是“前置研究讨论权”
（一）党支部（党总支）决策权本质是“前置研究讨论权”
党内法规的明确界定。根据《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》：国有企业党组织（含党委、党总支、党支部）的核心作用是对重大事项的前置研究讨论是决策程序的必要环节，而非直接决策。“前置研究讨论”党支部（党总支）等同于党组织的党支部（党总支）“参与决策权”，即党组织通过会议讨论提出意见建议，由董事会或经理层依法决策。
“不设党委”党支部（党总支）企业的特殊安排。“独立法人企业党支部（党总支）具有人财物重大事项决策权”，特指在未设立党委的企业中，党支部（党总支）代行党委的前置研究讨论职责。例如：某国有独资公司因党员人数较少未设党委，其党支部需对中层干部聘任、大额投资等事项先研究讨论并提出意见，再由董事会决策，而非党支部直接决定。
（二）权责界面的党支部（党总支）“分工逻辑”：研究讨论≠直接决策
关键区别在于党组织的党支部（党总支）“决策权”是政治把关权（如审核干部政治素质、投资合规性），而非行政决策权（如聘任干部、签署合同）。董事会/经理层的决策需以党组织意见为前置条件，但最终责任由其承担（如董事会对投资失误负责）。
前文中的“决策权”是政治领导权的体现，强调党组织对重大事项的政治把关责任；明确党组织通过“前置研究讨论”履行领导职责，而非取代董事会、经理层的法定职权。两者本质上并行不悖，共同构建了“党组织把方向、董事会定战略、经理层抓落实”的国企治理格局。
二、设党支部（党总支）国企的权责界面的设计
因此，在国有企业中，党支部（党总支）与董事会、经理层的权责界面需基于“党组织前置研究讨论+治理主体依法决策”的原则，结合《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》《公司法》及企业实际，通过“事项清单+程序规范”界定。
（一）核心原则：三党支部（党总支）“定”党支部（党总支）机制
一是要定性质。党支部（党总支）是政治领导核心，履行“把方向、管大局、保落实”职责，对重大事项行使研究讨论权（前置程序），不直接决策。
二是要定范围。党支部（党总支）聚焦重大经营管理的“三重一大”+方向性、全局性事项（如战略调整、重大投资、中层以上人事任免、风险防控）；董事会负责经营决策事项（如年度预算、股权激励、章程修订），需在党总支研究讨论后决策；经理层执行日常经营事项（如采购计划、普通员工招聘），超出授权范围需报董事会或党总支。
三是定程序。党总支前置研究讨论重大经营管理事项→董事会/经理层决策→党组织监督落实。针对一般事项，经理层直接执行（需符合党组织党支部（党总支）“把方向”要求）。
（二）权责界面细分（附示例）
1、人事管理
2、财务与资产
3、业务与战略
4、风险与合规
（三）操作保障：三张清单+两类机制：事项清单示例
权责界面的三个不”。一是党总支不代行董事会职权，只研究讨论，不直接决策（如不直接聘任总经理）。二是董事会不回避党组织监督，重大事项必须附党总支意见，否则决策无效。三是经理层不脱离党的领导，日常经营需符合党建要求（如廉洁从业、社会责任），接受党组织监督。
清单一：党总支前置研究讨论事项（10类-示意）：
①企业发展战略修订；②年度预算方案；③中层以上干部任免；④超净资产10%的投资；⑤重大重组并购；⑥安全生产事故处置；⑦党建与业务融合方案；⑧大额捐赠（超50万元）；⑨核心技术引进；⑩涉及职工重大利益的制度修订等。
清单二：董事会决策事项（15类-示意）：
(1)公司章程修订、基本制度及部分具体规章；(2)公司发展规划及主责主页确定；(3)子公司设立及注销；专门委员会设立与撤销；(4)公司年度投资计划与调整、经营计划及调整；超出一定净资产比例或一定金额的股权投资、固定资产投资及其他形式投资事项；(5)公司资产及产权的划转、转让、增资、资产租赁事项；出资企业合并、分立、解散、申请破产以及变更公司形式事项；(6)公司董事会对董事长/总经理/出资企业董事会授权制度及方案；(7)公司财务预算、决算；(8)债务风险管理；(9)发行各类债券等部分债券类融资事项；(10)中长期激励方案；(11)对外担保，如公司对负债率超过一定比例的全资、控股、实际控制企业提供担保事项；(12)公司年度资金计划及重大资金支出；(13)公司年度工资总额预算及清算；年金总体方案；经理层选聘/解聘、绩效考核；(14)公司经理层年度工作报告、专门委员会工作报告、重要审计报告及重大法律风险事项报告等；(15)风险、法务、内控、合规、安全、审计等制度体系建设方案；
清单三：经理层执行事项（20类-示意）
①月度生产计划；②普通员工薪酬调整；③设备采购（单台＜50万元）；④党支部（党总支）市场推广活动；⑤日常行政开支。
机制一：程序规范。一是“先党内、后提交”。需董事会经理层决策的重大经营管理事项，须附党总支会议记录（含讨论意见、参与人员签字），未通过前置程序的议案不得上会。二是“双报告”机制，经理层每月向党总支汇报经营进展（侧重党建与业务融合），向董事会汇报KPI完成情况。
机制二：争议解决机制。若党总支与董事会对某事项存在分歧，提交上级党委协调，避免“议而不决”。例如：某国企党总支认为某投资项目不符合国家双碳政策，董事会需重新论证，直至达成共识。
三、特殊场景：非独立法人党支部的权责
非独立法人企业包括如企业的分公司、分支机构等，不具备独立法人资格，其民事责任由母公司承担。
党支部（党总支）的关键特征。一是被赋予人财物重大事项决策权，虽为非独立法人，但上级单位明确授予其对人、财、物等重大事项的决策权。二是或具有实际支配权，虽未被正式授予决策权，但实际掌握人财物的支配权（如通过授权或管理惯例）。
非独立法人党支部，可作为决策主体承接授权，对于被赋予实际支配权的非独立法人党支部（如分公司党总支），如决策权限于上级授权范围300万元以下资金支配），重大事项（超授权）须报母公司党总支/党委前置研究。由母公司董事会通过“授权委托书+定期审计”，明确分公司党支部的支配权边界，防止“一言堂”。例如：某分公司党支部可决定100万元以下设备采购，但需每月向母公司党总支报备清单。
四、不具决策权限的党支部（党总支）的职权定位
未被上级党组织或出资人赋予对企业人事、财务、资产等重大事项的直接决策权或实际支配权。其党组织职责与有决策权的企业存在差异，关键在于通过公司章程、上级授权文件和实际治理结构判断企业是否拥有实质性决策权。党组织需根据具体情况，严格依照党内法规和企业治理规则履行职责，避免“一刀切”管理。
这类党支部的核心定位是“政治监督者而非决策参与者”，其存在意义在于确保党的领导在基层企业全覆盖，而非干预经营。识别时需结合企业规模、股权结构、党组织授权文件及公司章程综合判断。
1、不具决策权限的党支部（党总支）公司一般有以下几种情况：
一是独立法人但决策权受限的情况。集团管控模式下的子公司：某些国有企业虽为独立法人，但其“三重一大”（重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金运作）事项需报上级集团审批，自身不拥有最终决策权。
二是特殊授权安排，根据公司章程或股东协议，部分法人企业的重大事项决策权可能被限制或集中到上级单位（如集团公司、控股股东等）。三是不设党支部（党总支）的独立法人企业，若企业规模较小、党员人数不足，可能仅设立联合党支部或归口上级党组织管理，其决策权可能由上级单位直接行使。
2、具体企业类型：
一是小型国有全资子公司党支部，如某省属国企下设的县级分公司（独立法人），员工20人，党员8人，未设党委。中层干部聘任、50万元以下资金使用由上级公司审批，党支部无决策权。党支部监督执行上级决策，组织党员学习，不参与重大事项研究。
二是国有资本相对控股但无实际控制力的企业党支部，如国有资本持股40%（非第一大股东）的混合所有制企业，党支部党员7人。董事会由非国有股东主导，党支部无人财物决策权，通过党员董事/经理层“双向进入”机制，提出合规性建议（如环保、劳动权益），不强制要求前置研究。
三是专业化服务类独立法人党支部，如国企下属的设计院、研究院（独立法人），党员15人，主要承担技术服务。日常运营由经理层负责，重大投资（超200万元）需报上级集团决策。党支部保障技术研发方向符合国家战略（如“卡脖子”技术攻关），监督廉洁风险，不参与经营决策。
四是过渡期企业党支部，如正在改制的国有企业，因历史原因未设党委，党员25人，待上级党委批复重组方案。决策权冻结，改制期间重大事项由上级工作组决策，党支部仅履行党建基础职能。
地方实践（如云南、浙江国资委指引）。云南国资委明确“仅有个别党员担任负责人的党支部，通过党员董事/经理层提出意见建议，不强制要求集体研究把关”。浙江国资委2021年提出对“未达到党组织设置要求的独立法人企业”，暂不赋予决策权，重点推进“双向进入、交叉任职”。
注意事项：企业需通过制度明确自身决策权限，避免因权责不清导致党组织作用虚化或越位。与上级党组织沟通，对决策权存疑的企业，需向上级党组织或国资监管部门确认权责划分。若企业决策权限因改革调整发生变化，党组织职责需同步调整。
