重磅政策支持下，“管委会+公司”该怎么改革？
作者| 席 加 省
编辑| 晓 航
首发| 昊朴咨询
包括经济技术开发区、高新技术产业开发区在内的开发区是经济发展、产业转型的主阵地，推动开发区改革创新，激发开发区的动力活力是实现开发区高质量发展的重要保障。
二十届三中全会明确提出了“深化开发区管理制度改革”的战略任务。日前商务部印发了《深化国家级经济技术开发区改革创新以高水平开放引领高质量发展工作方案》（以下简称《工作方案》）为国家级经开区的发展提供了重磅的政策供给，这对国家级高新区、省级经开区、高新区等开发区也具有极强的参考价值。
《工作方案》提出的四个方面16项政策举措有很多创新，结合对日前发布的《中共中央办公厅u2002国务院办公厅关于完善中国特色现代企业制度的意见》（以下简称《意见》）的理解，“管委会+公司”体制改革、平台公司改革转型的方向和工作重点就较容易把握。
显然，我们应该清醒的认识到，开发区面临的环境越来越复杂，发展压力越来越大，要求越来越高，存在着产业转型慢、产城融合差、创新能力弱、要素供给少等突出问题，想要高质量发展，改革创新是必然的选择。从《工作方案》看，开发区高质量发展，要抓住“因地制宜发展新质生产力、提升开放型经济水平、深化管理制度改革”三大重点工作。
作为开发区的开发建设、运营服务主体，平台公司是重中之重。开发区的发展存在着政企不分、市场化程度低等问题，开发建设主体行政化色彩较重，平台公司存在功能定位不清晰、行政化管理等问题，经济效益差、经营质地差，功能单一、可持续发展能力弱，想要真正实现市场化发展，改革转型是必然的选择。
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“管委会+公司”模式，解决管委会和所出资的平台公司之间的关系、建立分工协作机制，在管委会的领导下形成发展合力，这极为关键。
对此，应该从两个方面考虑和设计“管委会+公司”体制机制。
一是“管委会+公司”的模式创新。“管委会+公司”的模式要解决开发区与行政区之间的关系，做好经济管理工作。
对于解决国家级经开区与行政区之间的关系，《工作方案》提出：“合理确定和优化国家级经开区对行政区划建制的托管、代管关系。”“省市级涉及经济管理的审批权限应放能放尽放，依法授权或委托国家级经开区管理机构行使，并通过制定权责清单予以明确。”。显然，管委会在开发区的经济管理上的权限应该加快下沉、授权，但行政管理可以灵活设置。开发区可以在具备条件的基础上有序剥离社会管理职能，也可以受委托行使相应的行政执法权。
二是管委会本身的改革。管委会在开发区的开发运营上具有引领作用，激发管委会的动力活力极为重要，对于管委会的战略职能、组织架构、选人用人、激励约束机制要加快改革，打通人才双向流动渠道，进一步增强管委会的内驱动力。
《工作方案》提出：“支持国家级经开区在国家政策框架内建立完善符合实际的绩效考核和激励机制。支持国家级经开区探索实行编制分类管理、人员统筹使用，由“身份管理”向“岗位管理”转变。支持国家级经开区按规定与行政事业单位之间人才流动。”
一是方向很明确。“管委会+公司”模式以推动开发区高质量发展为根本目标，其方向就是行政管理、市场化经营相分离，形成新型的政企合作关系，推动平台公司成为现代新国企。
《工作方案》提出：“优化国家级经开区运营模式，提高公共服务能力和市场化运作水平，推动园区行政管理主体与开发建设主体相对分离。”对开发区来说，围绕营商环境和公共服务能力建设，推动平台公司从单一的融资平台向现代新国企转型，全面增强产业运营服务能力，打造“小行政、大市场”、“小管委会、大平台”的运营模式。
二是模式很灵活。“管委会+公司”模式有很多，该如何选择？必须要因地制宜、充分考虑历史沿革、园区特点、发展要求等。
在实践中“管委会+公司”呈现多样性。从政企关系看，既有政企合一模式，也有政企分离模式。从平台公司看，既有开发区统一大平台+专业业务平台的模式，也有园区+平台公司的模式。从所有权与经营管理权看，既有管委会同时拥有所有权和经营管理权的情况，也有所有权和经营管理权分离的情况。
三是国资监管要转型。“管委会+公司”模式下，管委会要建立与平台公司的新型政企关系，就要加快健全国有资产监管体制，推动平台公司提高公司治理水平。
从管企业向管资本转型，加快健全国有资产监管体制。《意见》提出：“以管资本为主完善国资监管，实现国有资产保值增值。完善国有企业功能界定与分类指引，深化分类授权放权，优化分类监管、分类考核，引导国有企业注重内在价值、长期价值。强化国有企业经营投资责任意识和责任约束。”
要推动平台公司完善公司治理结构。《意见》提出：“加快建立健全权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制”，“股东按照出资比例和章程行使表决权，不得超出章程规定干涉企业日常经营”。
“管委会+公司”模式下，管委会是引领者、规划者、营商环境打造者、政策及要素供给者，统一领导推进开发区的规划、建设、运营和发展工作，既是政策执行者，又是产业推动者。公司则是政策执行者、资源经营者，是主要的投资建设主体、产业运营主体、产业服务主体、产业投资主体。
一是土地要素供给。开发区的发展对土地资源的需求非常高，加强土地要素供给能更有效满足招商和企业投资扩产需求。管委会应充分利用政策加快土地资源整合、盘活。
《工作方案》提出：“支持省级人民政府单列国家级经开区年度计划指标，优先保障主导产业特别是先进制造业重大项目合理用地。支持国家级经开区明确“工业上楼”的产业类型，规范引导工业项目建设用地立体开发。在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，允许国家级经开区工业用地（三类工业用地除外）、物流仓储用地（三类物流仓储用地除外）和研发设计用地合理转换，适度增加混合产业用地供给。支持国家级经开区探索融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等新型产业功能及相关配套服务的新型产业用地（M0）。”
二是招商政策供给。管委会应该积极提升营商环境，创新设计招商政策，提供一站式政务服务，吸引优质企业落地。
《工作方案》提出：“国家级经开区要构建亲清政商关系，持续建设市场化、法治化、国际化一流营商环境。健全“高效办成一件事”重点事项清单，做好“马上办、网上办、一次办”等一站式平台服务，解决企业反映突出的堵点卡点问题。支持国家级经开区推进政务服务事项省内通办、跨省通办，探索推进惠企政策“免申即享”。指导国家级经开区及属地政府部门深化包容审慎监管，推广智慧监管，优化信用监管，积极推进“综合监管一件事”、“综合查一次”等改革。”
《工作方案》提出：“支持国家级经开区建设“肯招商、会招商、善招商”的全链条专业化招商队伍，构建招商引资新模式。国家级经开区应依法依规制定招商引资优惠政策。”对此，管委会可以探索将招商职能整合到平台公司，由平台公司组建专业招商公司、专业招商队伍，加快构建市场化招商体系，形成从产业招商到产业服务的全链条业务模式。
三是人才政策供给。管委会围绕产业发展及入驻企业需求提供人才服务出台政策，有利于招商引资及产城融合发展。
对于国家级经开区人才政策，《工作方案》提出：“支持国家级经开区面向全球招引高层次管理和专业技术人才，在落户、住房等方面提供服务保障。”“支持国家级经开区及区内企业通过产教融合试点、“双元制”教育等方式与高校、科研院所共同培养产业技能人才。”显然，平台公司在人才公寓、职业教育投资运营方面将有很大发展空间。有些平台公司已经或正在进入职业教育领域，值得关注。
四是支持平台公司人才引进。平台公司改革转型需要优秀人才，管委会应该出台人才引进、人才激励政策支持平台公司加快高层次人才引进和管理，提高平台公司人才梯队的竞争力。
《意见》指出：“完善开放型的企业人才制度，健全企业与高校、科研院所科研人员双向流动机制。”“健全创新导向的激励机制。鼓励企业注重中长期价值创造，赋予项目团队充分自主权，有效运用多种方式强化激励。”管委会应该出台针对平台公司人才引进及激励的人才政策，如引进优秀技术人才的绿色通道制度、职业经理人制度，市场化的激励机制如灵活的工资总额预算管理、中长期激励等政策，支持平台公司激发内生活力。
一是以产为本，在“推动产业高端化、绿色化、数字化，因地制宜发展新质生产力”上下功夫、找机会。
《工作方案》在发展新质生产力、提升开放型经济水平方面提出了9条政策举措。细化措施非常具体，例如“支持在有条件的国家级经开区布局重大产业科技创新平台，支持区内相关单位承担国家和地方科技计划项目。”“支持在国家级经开区建设概念验证平台、中试验证平台、产业计量测试中心、国家质检中心、质量基础设施“一站式”服务平台、科技型企业孵化器等产业创新和服务平台。”“允许国家级经开区直接申报省级科创载体。”支持国家级经开区创建未来产业孵化器和先导区，加强未来产业计量体系和能力建设，超前布局未来产业。”“支持国家级经开区创建未来产业孵化器和先导区，加强未来产业计量体系和能力建设，超前布局未来产业。”
二是以业务带动投融资和资产经营工作，以园区现代服务业为核心，统筹生产性服务业与生活服务业，加快服务性业务布局与拓展。
《工作方案》提出：“鼓励国家级经开区发展服务型制造，引导生产性服务业向专业化、价值链高端延伸。”“支持外籍人才集中的国家级经开区规划布局学校、医院等生活配套设施”。园区服务业的发展既是营商环境的重要组成部分，也是平台公司的重要业务拓展点，尤其是空间载体、仓储物流、能源等生产性服务和住房、商业、娱乐等生活性服务，对于解决园区的职住平衡、产城融合问题至关重要。
三是以产融结合为方向，加快构建多层次的资本运作体系，提高投融资能力，加快资产盘活，加强资本运作。
要用足用好政策性资金，推动产业园区建设。《工作方案》提出：“发挥中央预算内投资等资金作用，支持符合条件的国家级经开区信息基础设施项目建设。”“允许各地区统筹用好地方政府专项债券等资金，支持符合条件的国家级经开区园区及产业项目建设。”地方政府专项债券可用作项目资本金的行业中，国家级、省级产业园区基础设施、新型基础设施、前瞻性、战略性新兴产业基础设施都是重点。
要推动平台公司拓展融资渠道。《工作方案》提出：“支持符合条件的国家级经开区开发建设主体通过上市融资等方式拓展融资渠道。”平台公司可以IPO也可以通过并购上市公司、上市公司定增等方式实现上市融资。对平台公司来说，除了上市融资，还可以通过资产证券化如公募REITs、ABS、股权的权益类融资、产业基金等多种方式拓展融资渠道。如《工作方案》提出：“鼓励包括外资基金在内的各类资金投向国家级经开区新兴产业领域，培育孵化中小企业。指导国家级经开区落实好境外投资者以分配利润再投资递延纳税等税收优惠政策。”
要加快金融服务业务拓展。《工作方案》提出：“鼓励国家级经开区丰富绿色金融服务供给”，“根据科技型中小企业对创新的实际贡献，精准加大融资支持力度。”平台公司要立足园区企业的金融需求，积极与金融机构合作创新金融产品，为企业发展提供优质的金融服务支持。
四是围绕绿色、数智化加快拓展业务，推动绿色园区、智慧园区建设运营。
要着力抓好数字经济建设，尤其是抓好智慧园区、数据业务。《工作方案》提出：“支持国家级经开区参与制造业数字化转型行动和智能制造工程，建设一批高标准数字园区、数字化转型标杆企业和智能工厂。支持国家级经开区引进、培育具备行业引领力的工业互联网平台、智能制造系统解决方案供应商，系统化、图谱化、标准化推动制造业企业数字化转型升级，培育壮大数据产业。按照国家总体布局要求，因地制宜支持国家级经开区算力基础设施、第5代移动通信（5G）等网络的建设。积极支持西部枢纽节点起步区内的国家级经开区承接“东数西算”工程重点项目。”
要着力抓好绿色低碳机会，尤其是重点布局绿色能源、环保业务。《工作方案》提出：“鼓励国家级经开区实施分布式发电市场化交易，积极参与绿证绿电交易，提升绿色电力消费水平。支持完善企业碳排放统计核算和产品碳足迹管理体系，探索推动企业使用绿证参与碳排放核算和碳足迹管理。鼓励国家级经开区开展减污降碳协同创新试点，创建碳达峰试点园区。鼓励国家级经开区丰富绿色金融服务供给，大力发展绿色低碳循环产业，积极创建绿色工业园区和生态文明建设示范区（生态工业园区）。依法推进国家级经开区规划环境影响评价，支持有条件的国家级经开区开展深化环境影响评价改革试点。”
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